Рекомендации по формированию процесса стратегического планирования развития муниципального образования

Целью стратегии развития муниципального образования должно быть создание условий и обеспечение эффективного решения задач социально-экономического развития, повышение уровня и качества жизни населения, удовлетворение потребностей населения, комплексного развития основных отраслей муниципального хозяйства, повышение инвестиционной привлекательности муниципального образования и пр. Стратегическое планирование позволяет создавать условия для перспективного развития муниципального образования и является инструментом, способным консолидировать усилия администрации и общества в решении проблем социально-экономического развития муниципального образования.
Работа над стратегическим планом развития города должна производиться с учетом видения долгосрочных перспектив развития города всем городским сообществом, а также с учетом интересов внешних субъектов городского развития, прежде всего органов власти. Стратегический план развития муниципального образования должен охватывать все направления развития города: экономическое, социальное, градостроительное, экологическое и прочие.
План представляет собой совокупность целевых программ действий с прогнозом (сценарием) развития муниципального образования, содержащую расшифровку и развитие намеченных целей развития.
Все работы по разработке и реализации стратегического плана развития муниципального образования принято делить на ряд последовательно выполняемых этапов. Эти этапы логически следуют один за другим, однако существует и устойчивая обратная связь этапов (обратное влияние каждого этапа на остальные и на всю их совокупность). Их содержание следующее.
1. Определение и формулирование общего видения и стратегических установок устойчивого развития муниципального образования. На этом этапе необходимо наметить основные ориентиры развития территории, учитывая интересы как муниципального образования (администрации, населения, предприятий и т.д.), так и интересы внешних субъектов (органов государственной власти, инвесторов и т.д.).
2. Стратегический анализ внутренней среды и внешней среды муниципального образования, выявление возможностей и ограничений. В рамках  рассматриваемого этапа осуществляется комплекс аналитических работ, связанных с изучением статистических показателей, определением внутренних закономерностей развития города, приоритетов развития, изучением сильных и слабых сторон муниципального образования, анализом текущего состояния производственных сил и производственных отношений, оценки степени его инвестиционной привлекательности. При анализе ресурсов развития территории важно провести такую оценку, при которой может возникнуть новый взгляд на них и новые возможные направления развития территории. Здесь уместен глубокий ретроспективный анализ, проведение мозговых штурмов и т.д. По существу на этом этапе осуществляется накопление и обработка информации, необходимой для определения целей и приоритетов его стратегического развития, разработки управленческих решений, направленных на достижение намеченных целей.
3. Конкретизация целей и проблем управления, документированное закрепление приоритетов развития территории, выбранных на основе предшествующего анализа и прогнозирования ее развития, а также разработка плана конкретных мероприятий по выполнению задач развития, разработка комплексной программы развития и целевых программ. На этом этапе определяются приоритетные функции, которые город будет выполнять в стратегической перспективе. На основании выявленных проблем социального и экономического характера формулируются долгосрочные и краткосрочные цели как для муниципального образования в целом, так и для всех целевых программ. Итогом этого этапа является разработанная комплексная стратегия социально-экономического развития муниципального образования, а также целевые программы, соответствующие друг другу и приоритетам развития муниципального образования, согласованные и проанализированные на непротиворечивость, отсутствие дублирования на содержательном и организационном уровнях.
4. Организация исполнения решений, получение результатов, учет и контроль решений и результатов, оценка деятельности систем управления по достижению результата, при необходимости внесение изменений в стратегический план и (или) методы его реализации. Традиционно стратегия понималась лишь как результат планирования, нечто зафиксированное. В последнее время стало преобладать новое понимание стратегии «как соединения рационально выработанной стратегии и случайной, так называемой чрезвычайной стратегии. Таким образом, стратегия является результатом взаимодействия плановых и незапланированных действий. Такое понимание стратегии обусловлено изменяющимися внешними условиями: чем выше неопределенность и динамика изменения внешней среды, тем актуальней разработка стратегии развития, и грамотная последовательная ее реализация. Этап реализации и мониторинга результатов очень важен в плане получения своевременной и актуальной информации о ходе и результатах реализации стратегии, на основании которой органами муниципальной власти могут быть приняты управленческие решения по корректировке стратегии, необходимые для достижения стратегических целей муниципального образования.
Таким образом, стратегическое планирование развития города - это систематический процесс принятия решений, сфокусированный на потребностях общества и имеющий целью решение наиболее актуальных локальных проблем, оптимальное использование конкурентных преимуществ с учетом разумного распределения имеющихся ресурсов (времени, средств, экспертного потенциала, материальных благ).
Органу власти, инициировавшему разработку стратегии для своей территории, на первом этапе необходимо определиться со следующими задачами.
Во-первых, выбрать тип стратегического документа, который планируется разработать и горизонт планирования (это может быть стратегия социально-экономического развития, стратегия устойчивого развития или стратегия развития определенной отрасли или сферы деятельности).
Во-вторых, выбрать подход, который наиболее приемлем для организации процесса разработки документа.
При управленческом подходе разработкой стратегии занимаются только местные власти без привлечения общественности. Такой подход значительно экономит время, не требуя постоянного объяснения некоторых специфических элементов непосвященным, но инициативным и «популистским» жителям. Однако теряется объективность представления о действительных проблемах населения и причинах возникновения дестабилизирующих факторов.
При экспертном подходе разработкой стратегии самостоятельно занимаются привлеченные эксперты (сотрудники научно-исследовательских учреждений или консалтинговых компаний), что позволяет рассматривать существующие проблемы территории с другого ракурса. При этом участие местных властей и населения в этом процессе сводится только к консультациям некоторых сотрудников. Недостатком данного подхода является то, что стратегии получаются стереотипны, без учета местной специфики и мнения и пожеланий местного населения.
Метод партнерства основан на привлечении местных жителей к процессу разработки стратегии. При этом создается общественный комитет, состоящий из представителей разных секторов местного сообщества («комитет по стратегическому планированию», «комиссия по развитию города» и др.), который при консультационной поддержке экспертов полностью разрабатывает документ.
В-третьих, необходимо определиться с ресурсами, которые возможно выделить для поддержки процесса: организационными (подразделение, которое будет заниматься сопровождением процесса); финансовые (в зависимости от возможностей местного бюджета необходимо определить тот объем детализации документа, которого местному органу власти будет достаточно для планирования деятельности и принятия решений). Органы власти могут организовать/профинансировать проведение дополнительных публичных консультаций (общественных слушаний) или печать стратегии для дальнейшего распространения.
При определении стратегических целей развития городской экономики, которая представляет собой совокупность предприятий и организаций, осуществляющих на территории города хозяйственную деятельность, следует провести генерацию и увязку между собой значительного числа разнохарактерных целей. Это обусловливает необходимость использования определенной логики действий, что может облегчить решение задачи целеполагания.
Иерархия стратегических целей развития городской экономики:
- общие цели развития экономики города;
- цели развития экономики города, связанные с активизацией точек и «полюсов» экономического роста, входящих в стратегию развития города;
- цели структурной перестройки экономики города, направленные на реализацию его новой стратегии развития;
- прочие цели развития экономики города.
Выбор приоритетных направлений развития города не может осуществиться раз и навсегда. Со временем они должны быть скорректированы. Формирование стратегии развития города – сложный процесс, который требует соблюдения ряда научных принципов. Среди них выделены следующие: целенаправленность, комплексность, системность, адекватность, эффективность, минимизация риска, баланс интересов, легитимность.
На основе проведенного анализа в процессе разработки стратегии происходит формирование стратегического мышления путем обсуждения и согласования с управленческим линейным аппаратом концепции развития организации в целом; ре¬комендация новых стратегий развития, создание новых направлений деятельности; формулирование проектов целей и подготовка директив для долгосрочного планирования, а также разработка стратеги¬ческих планов и контроль за их выполнением.
Принятие и проведение своевременных решений в связи с возникновением неожиданных ситуаций (меры правительства, действия иностранных конкурен¬тов, результаты научно-технических достижений) требуют применения в управ¬лении системы так называемого ранжирования стратегических задач.
Эта система предусматривает:
- проведение постоянного наблюдения и анализ внешних факторов (рыночных, научно-технических, общеэкономических, социальных, политических);
- доведение результатов анализа и их оценки до высшего руководства фирмы, которое проводит ранжирование задач по степени принятия по ним решений и очередности использования:
а)    самые срочные и важные, требующие немедленного рассмотрения;
б)    важные задачи средней срочности, которые могут быть решены в пределах следующего планового периода;
в)    важные, но не срочные задачи, требующие постоянного контроля;
г)    задачи, не заслуживающие внимания и не требующие принятия по ним решений.
Срочные задачи немедленно передаются проектным группам для принятия по ним решений, а также соответствующим оперативно-хозяйственным подразделе¬ниям – производственным отделениям. Работа по ранжированию задач и выде¬лению из них наиболее приоритетных ведется высшим руководством организации по¬стоянно, так же как и последующий контроль за их выполнением.
При организации работы по стратегическому планированию города Докучаевска рекомендуется применять экспертно-общественный подход к разработке стратегии развития города. Это означает, что для стратегического планирования по решению руководства органов местной власти создают рабочую группу из представителей основных групп жителей города, власти, бизнеса, общества. Методологическую поддержку проведения заседаний рабочей группы и всего процесса стратегического планирование осуществляют эксперты (внутренние или внешние / привлеченные).
От удачного формирования состава рабочих групп зависит дальнейшая работа по стратегическому планированию: именно на заседаниях рабочих групп представляют и обсуждают ключевые компоненты развития города, устанавливают приоритеты, принимают стратегические для общества решения.
На начальном этапе создания стратегии мотивированность каждого участника процесса является ключевым фактором успеха в целом. Привлеченные лица должны четко понимать пользу и конечную цель как стратегического планирования, так и собственного участия. Акцент нужно делать на том, что благодаря стратегии община сможет: эффективно использовать собственные ресурсы и получить доступ к внешним дополнительным возможностям и капиталу для удовлетворения наиболее актуальных потребностей общины, наладить межсекторальный диалог и распределить обязанности, способствовать быстрому и оптимальному достижению определенных целей. Все решения в рабочей группе принимаются гласно на основе консенсуса. Тогда в процессе стратегического планирования будет осуществляться общественный договор, согласно которому власть, предприятия и общественные организации начинают партнерство и берут на себя определенные обязательства. В итоге стратегическое планирование – как совместная работа представителей общины – непременно будет способствовать объединению общества.
График разработки стратегии и плана ее реализации является не менее важным элементом управления процессом стратегического планирования. Эту часть документа разрабатывают на первом этапе для обеспечения своевременной и оптимальной реализации всех этапов выполнения работ по стратегическому планированию.
Приступая к разработке стратегического плана развития территории, как комплексного и внутренне логичного документа, крайне важно иметь четкое представление о понятийном аппарате, выраженном в применяемых терминах, структуре документа, содержании его основных разделов, инструментарии проведения анализа и механизмах выработки оптимальных и практичных формулировок приоритетов/целей и конкретных задач развития.
Объективно оценить положительные изменения условий жизни территориальной общины можно через систему социально-экономических показателей, субъективно - через непосредственное ощущение членами общины уровня личного комфорта в широком смысле этого слова.
Обобщая вышесказанное, можно выделить следующие основные компоненты стратегии развития муниципального образования:
- вводная информация (описание процесса разработки стратегии и список разработчиков);
- аналитический компонент (может назваться «профиль общины», «диагностика социально-экономической ситуации территории», «описательно-аналитическая часть стратегии»);
- компонент целеполагания («миссия», «стратегическое видение», «направления и цели развития», «стратегические сферы деятельности», «стратегии секторов»);
- компонент планирования реализации стратегии (конкретизация действий по достижению поставленных целей развития может оформляться в виде «проектных листков», «операционного плана», «плана мероприятий»);
- компонент мониторинга и реализации Стратегии (определение органа, который будет отвечать за реализацию Стратегии - «Комитет по управлению внедрением стратегии», «группа реализации стратегии местного развития», «мониторинговый комитет», порядка отчетности и системы показателей, на основании которых будет оцениваться эффективность реализации стратегии);
- дополнительные компоненты: финансовый план реализации стратегии; оценка приоритетности реализации проектов; стратегическая экологическая оценка (определение воздействия выполнения планов, программ, стратегий на окружающую среду и здоровье населения); согласование стратегии развития территории с государственной политикой.
В процессе подготовки описательно-аналитической части стратегии важно постараться «отсканировать» существующую ситуацию на территории, выявить, а в дальнейшем акцентировать внимание членов рабочей группы, как на скрытые проблемы, так и на потенциальные возможности.
Предлагаются следующие этапы разработки стратегии развития города Докучаевска.
Первый этап. Предварительное планирование:
− создание рабочей группы по стратегическому планированию (комитета по стратегическому планированию);
− разработка и утверждение Администрацией города Положения о Комитете по стратегическому планированию, а также утверждение его персонального состава;
− разработка и согласование структуры стратегического плана дальнейших действий.
Второй этап. Оценка социально-экономического и экологического состояния территории:
− сбор и анализ статистической информации;
− проведение опросов общественного мнения относительно приоритетов и направлений развития территории (города);
− SWOT-анализ (определение слабых и сильных сторон, возможностей и угроз для развития территории).
Третий этап: Разработка документа:
− определение стратегического видения будущего;
− построение причинно-следственных диаграмм, дерева целей;
− определение стратегических и операционных целей, задач;
− определение показателей эффективности выполнения задач и достижения целей;
− определение организационных механизмов реализации, мониторинга и актуализации стратегии.
Четвертый этап: Легализация стратегии:
− обнародование проекта;
− проведение общественных слушаний;
− утверждение стратегического плана Администрацией города.
Стратегическое планирование предусматривает улучшение уровня благосостояния населения и повышение темпов развития конкретного населенного пункта. Стратегическое планирование способствует преодолению фрагментарности и диспропорции экономического, социального и экологического развития территорий, а также усилению доверия в системе отношений «власть - бизнес - гражданское общество». Это касается не столько будущих решений, как будущего влияния и последствий сегодняшних решений.
Стратегия города помогает точнее оценить актуальное состояние города;
- облегчает процесс распределения ресурсов;
- определяет дополнительные внутренние ресурсы для развития отдельных сфер жизнедеятельности города;
- указывает на перспективные отрасли для привлечения инвестиций;
- является основанием для подготовки заявок на привлечение внешнего финансирования;
- отображает интересы всех жителей города;
- создает предпосылки для диалога и эффективного взаимодействия власти, бизнеса и местного сообщества;
- устраняет или уменьшает количество внутренних конфликтов относительно развития местного сообщества;
- помогает своевременно преодолевать вызовы и решать проблемы;
- повышает вероятность успеха местной власти в реализации задач;
- демонстрирует эффективность деятельности местной власти, а именно по поводу готовности удовлетворить важнейшие потребности жителей города;
- создает позитивный имидж города.
Развитие городов, независимо от их масштабов, в значительной мере определяет эффективность изменений общегосударственного характера и влияет на развитие не только территории, но и государства в целом. А качественный план такого роста является предпосылкой принятия максимально конструктивных решений.