Факторы, влияющие на формирование расходов местных бюджетов в условиях реформирования межбюджетных отношений

Для достижения более полного и справедливого бюджетного выравнивания необходимо оценить исходный уровень подушевых бюджетных доходов муниципалитетов.  После этого средства Фонда выравнивания распределяются таким образом, чтобы разброс подушевых бюджетных доходов максимально сократился.

Самый простой способ оценить ожидаемый объем доходов с территории муниципального образования в планируемом году - это пересчитать данные о поступлениях доходов с территории этого муниципалитета в базовом периоде с учетом условий планируемого года (изменения в законодательстве, прогноз инфляции). Методы построения подобных прогнозов или оценок хорошо известны и широко используются на практике, однако они плохо подходят для прогнозирования собственных (местных и закрепленных) налогов муниципальных образований в целях межбюджетного регулирования, поскольку создают у муниципалитетов заинтересованность в прямом снижении поступлений от собственных доходов, или занижении этих доходов в отчетности. Действительно, если финансовая помощь из регионального бюджета, на которую может рассчитывать муниципалитет, тем больше, чем меньше собственных доходов он получит в планируемом году, а прогноз поступлений собственных доходов муниципалитета в планируемом году зависит от поступлений в прошлые годы, то у муниципалитета может возникнуть заинтересованность в снижении мобилизации доходов из собственных источников, поскольку «недобор» доходов из собственных (местных и закрепленных) источников будет полностью или частично ему компенсирован из регионального бюджета.

Учет расходных потребностей муниципалитетов позволяет сделать процесс выравнивания еще более справедливым. Исходный уровень бюджетной обеспеченности муниципальных образований, т.е. то, что, собственно, будет выравниваться или “подтягиваться” до некоторого минимально допустимого уровня, определяется как частное от деления оценки собственных доходов каждого муниципального образования (налогового потенциала) на численность населения этого муниципального образования. Однако, если численность населения не корректируется с учетом различных факторов, влияющих на уровень спроса на бюджетные услуги, при выравнивании бюджетной обеспеченности на душу населения используется неявное предположение о том, что разные расходные потребности муниципалитетов определяются только разной численностью населения. Но хотя численность населения - это один из важнейших факторов, определяющих объективный уровень расходных потребностей местных бюджетов, он является далеко не единственным. Кроме численности населения, объем расходных потребностей зависит также от следующих факторов:

1. от перечня бюджетных услуг, которые муниципалитеты по закону обязаны предоставлять населению, иначе говоря, от того, как разграничены расходные обязательства по уровням бюджетной системы, а также и между муниципальными образованиями, в случае, если за одними из них закреплены большие расходные обязательства, чем за другими;

2. от уровня цен на факторы производства бюджетных услуг;

3. от факторов, влияющих на объем предоставляемых бюджетных услуг, как то:

- демографический состав населения, климатические условия, транспортная

- доступность территории и др.;

Закрепление расходных полномочий за местными бюджетами определяется действующим федеральным и региональным законодательством, которое в равной степени должно относиться ко всем муниципальным образованиям в каждом субъекте Федерации, поэтому и перечень обязательных расходов, которые по закону должны финансироваться из местных бюджетов, у всех муниципальных образований в каждом субъекте Федерации должен быть одинаков. Помимо перечня обязательных, предписанных законодательством расходов, местные власти могут финансировать и другие бюджетные услуги, состав которых в разных муниципалитетах может быть разным, однако поскольку выбор таких услуг зависит от воли и желания самих местных властей, они не должны учитываться при определении объективно необходимого объема бюджетных расходов. Таким образом, правильное разграничение расходных полномочий не приводит к возникновению различий в расходных потребностях между муниципалитетами.

В случае несимметричного распределения расходных полномочий между муниципалитетами одного региона у одних муниципалитетов возникает большая потребность в финансировании бюджетных услуг, чем у других. Чаще всего подобная асимметрия возникает в случае закрепления за муниципалитетом финансирования объекта социальной инфраструктуры, обслуживающей население нескольких муниципальных образований. Решить данную проблему можно следующими способами:

1. перейти на платную основу предоставления бюджетных услуг населению «чужих» муниципалитетов (соответствующая оплата должна финансироваться из бюджетов этих муниципалитетов);

2. перейти на совместное финансирование данного объекта из бюджетов нескольких муниципалитетов;

3. перенести полномочие по финансированию данного объекта на региональный уровень. Учет уровня цен на факторы производства бюджетных услуг. К таким факторам производства относятся: заработная плата, цены на топливо, строительные материалы и др.

Цена этих факторов производства зависит от климатических условий, удаленности территории от производителя, транспортной доступности территорий, от типа населенной местности (город-село), а также от политики местных властей. Для учета различий в уровне цен при расчете исходной бюджетной обеспеченности муниципальных образований оценку собственных доходов следует разделить на коэффициент уровня цен. В результате для тех муниципалитетов, где уровень цен выше, оценка налогового потенциала снизится, и они смогут претендовать на больший объем трансферта. Различие цен, являющееся результатом политики местных властей (местные надбавки к заработной плате, субсидирование продуктов питания) принимать во внимание не следует.

Учет факторов, влияющих на объем предоставляемых бюджетных услуг. К этой группе факторов относятся - демографические, климатические и иные объективно существующие различия между муниципальными образованиями, от которых зависят различия в расходных потребностях местных бюджетов. Для того, чтобы муниципалитеты с объективно большими потребностями в предоставлении бюджетных услуг могли претендовать на соответственно больший объем финансовой помощи, оценка исходного уровня выравнивания (т.е подушевого налогового потенциала) корректируется с учетом оценки относительных расходных потребностей. В результате муниципалитеты, имеющие объективно более высокие расходные потребности смогут претендовать на относительно более высокий размер трансферта.

Поскольку реформа межбюджетных отношений на региональном уровне не должна иметь шокового характера, внедрение основных элементов методики может быть постепенным. Безусловно, искомый результат (т.е. прозрачное, справедливое и эффективное распределение бюджетных средств между муниципалитетами) будет достигнут только тогда, когда будут внедрены все рекомендуемые принципы межбюджетного регулирования. Однако и поочередное подключение каждого отдельного элемента методики будет приближать систему межбюджетных отношений региона к достижению конечной цели.

Самым простым (с точки зрения разработки и внедрения) элементом методики, не зависящим от других ее составляющих, является целевое финансирование переданных полномочий (мандатов) через субвенции.

Вопрос о разграничении доходов между региональным и местным  уровнем, то есть о закреплении на долгосрочной основе единых нормативов от регулирующих налогов за всеми муниципалитетами, должен быть решен в первую очередь. То же относится и к разграничению расходных полномочий.

Следующим шагом должна быть формализация процесса распределения финансовой помощи, т.е. установление четкой последовательности этапов принятия решений и разработки единой методики расчета трансфертов, закрепленной региональным законодательством. При этом конкретные параметры, используемые в методике (индекс бюджетных расходов, налоговый потенциал), могут вводиться постепенно.

В качестве следующего шага рекомендуется использование в единой методике формализованной оценки (формулы расчета) расходных потребностей на основании численности потребителей бюджетных услуг и индекса бюджетных расходов.

Наконец, если расчет налогового потенциала оказывается затруднительным, он может быть введен в методику на последнем этапе.

 По аналогии с подходом федерального центра, органы власти субъекта  Федерации могут задавать постепенно отменяемые ограничительные рамки в отношении отклонения показателей налогового потенциала от фактических бюджетных доходов, а также оценки бюджетных потребностей от фактических расходов. Такие ограничения позволят растянуть реформу на несколько лет и провести ее наименее болезненно.

Однако эффективность единой методики распределения финансовой помощи между муниципалитетами проявит себя в полной мере только после внедрения всех ее элементов.

Определение параметров межбюджетных отношений в процессе разработки бюджета субъекта Федерации играет едва ли не главную роль. По старой советской традиции органы власти субъектов Федерации зачастую рассматривают местные бюджеты как сметы расходов административно-территориальных образований. На региональном уровне не только разрабатываются самые детальные нормативы бюджетных расходов, в том числе и по предметам ведения местных органов власти, но и принимаются решения о видах и ставках местных налогов. В поисках объективности оценки расходов местных бюджетов региональные исполнительные органы власти предпринимают попытки расчета минимальных социальных стандартов по всем статьям расходов.

Стандартной практикой является попытка из средств регионального бюджета покрыть разницу между оценкой налоговых и неналоговых доходов местных бюджетов на планируемый год и их «потребностями». Для каждого муниципалитета размер этой разницы сначала отдельно рассчитывается региональной и местной администрацией, а затем «согласовывается» на встречах представителей этих администраций. Эти согласования отнимают у обеих сторон много времени и сил и заставляют местные органы власти занижать свои доходы и завышать «защищаемые» расходы.

Однако, даже после закрепления в законе о бюджете рассчитанных размеров финансовой помощи нижестоящим бюджетам, установленные параметры распределения финансовой помощи зачастую не выполняются, или выполняются, но не для всех муниципалитетов. Кроме того, такие статьи бюджета, как бюджетные ссуды или средства по взаимным расчетам, позволяют вышестоящим органам власти распределять дополнительные финансовые ресурсы по своему усмотрению, а нижестоящим - получать дополнительную финансовую помощь в зависимости от умения договориться.

Подобная нежесткость бюджета провоцирует местные власти на проведение  нерациональной бюджетной политики (например, накопление кредиторской задолженности), которая увеличивает шансы получения дополнительной финансовой помощи из вышестоящих бюджетов. Одновременно финансовые органы региональной администрации получают возможность играть неоправданно большую роль в финансировании местных бюджетов.

Сложившаяся в регионах ситуация приводит в большинстве случаев к объективной потребности в реформировании системы межбюджетных отношений. Непроизводительная затрата времени на «согласования», постоянная напряженность отношений с органами местного самоуправления заставляют органы власти субъектов Федерации искать пути совершенствования межбюджетного регулирования. Органы местного самоуправления, в свою очередь, предъявляют все больше претензий к тому, что процесс распределения финансовых средств между муниципалитетами необъективен и непрозрачен. Процесс «согласования» приводит к тому, что органы власти становятся не соратниками в деле пополнения консолидированного бюджета субъекта Федерации и организации предоставления бюджетных услуг населению, а противниками в борьбе за бюджетные деньги.

Однако возможности региональных властей в отношении самостоятельной разработки стратегии реформы достаточно ограничены. В подавляющем большинстве в региональных администрациях продолжают работать кадры, оставшиеся с дореформенных времен, не имеющие возможности повышать свою квалификацию. Затруднено также и общение между регионами по обмену передовым опытом. В этих условиях федеральный центр, не входя в противоречие с принципами устройства федерального государства, должен взять на себя разработку стратегии реформирования межбюджетных отношений на уровне субъектов Федерации. Эта стратегия должна включать в себя как методические рекомендации субъектам Федерации по совершенствованию межбюджетного регулирования внутри регионов, так и подготовку предложений по совершенствованию налогового и бюджетного законодательства на федеральном уровне.

Комплексная реформа межбюджетных отношений, охватывающая все три уровня власти, должна стать составной частью процесса становления цивилизованной общественной системы в Российской Федерации.

- Вам это пригодится:

- Динамика доходов и расходов бюджета муниципального образования РФ

- Формирование доходов бюджетов субъектов РФ

- Этапы формирование доходов бюджета на стадии исполнения